Uwagi na marginesie konferencji „Aktualizacja opłat rocznych za użytkowanie wieczyste – postulowane kierunki zmian”
W dniu 14 czerwca w Poznaniu w cyklu „Współczesne wyzwania rozwoju Poznania” odbyła się organizowana przez Miasto Poznań przy współudziale RICS Polska konferencja pt. „Aktualizacja opłat za użytkowanie wieczyste – postulowane kierunki zmian”. Patronat nad konferencją objął Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W spotkaniu udział wzięli i referaty wygłosili przedstawiciele Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, prawnicy i (jak się wydaje) rzeczoznawcy majątkowi, członkowie Royal Institution of Chartered Surveyors (RICS). Brakło głosów użytkowników wieczystych ale to akurat w konferencji organizowanej przez Miasto pod patronatem Ministra i przy współudziale RICS nie może nadmiernie dziwić.
Dominującą tezę konferencji najpełniej przedstawia cytat z wypowiedzi przedstawiciela MTBiGM: „…. system aktualizacji opłat rocznych docelowo powinien być prosty, transparentny, nieobciążający organu, skuteczny, realny i szybki.”
Osią wystąpień była problematyka aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego gruntów lecz część prelegentów odniosła się również do samej instytucji użytkowania wieczystego i roli jaką pełni we współczesnej gospodarce nieruchomościami. Poświęcić zatem wypad kilka słów również i temu problemowi, który jako mniej kontrowersyjny poddać można refleksji w pierwszej kolejności.
W zasadzie wszyscy prelegenci zgadzali się, że prawo do nieruchomości oparte o użytkowanie wieczyste pełni pozytywną rolę gospodarczą a odarte z ideologicznych fundamentów systemu nakazowo – rozdzielczego może być skutecznym instrumentem gospodarowania nieruchomościami. Jako podstawową zaletę samej instytucji prelegenci wymieniali wpływy jakie z tytułu wnoszonych przez użytkowników wieczystych opłat rocznych (oraz coraz rzadszych opłat pierwszych) pozyskują Skarb Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego. Praktycznie nie została przez polskich prelegentów zauważona, a może tylko wystarczająco podkreślona rola jaką instytucja użytkowania wieczystego pełnić może w zakresie gospodarowania przestrzenią stanowiąc prosty instrument planowania dla niewielkich wprawdzie i często mocno niejednorodnych ale jednak fragmentów terenów zurbanizowanych. Wydaje się zatem, że pomimo istnienia skutecznych regulacji prawnych nakazujących użytkownikowi wieczystemu korzystać z gruntu zgodnie z ustawami, społeczno – gospodarczym przeznaczeniem prawa oraz umową o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste przedstawiciele właścicieli nie dostrzegają potencjału, jaki tkwi w cywilnoprawnych umowach, których jednym z elementów jest sposób zagospodarowania konkretnej nieruchomości. Niestety jak się wydaje jest to trwałym efektem przenoszenia coraz to i szerszych kompetencji w sferę administracyjną ze szkodą dla sfery prywatnej. Poza jedną wypowiedzią prelegenci nie dostrzegali także tkwiącego w umowach o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste potencjału zachowania cennej substancji budynkowej miast, choć nie tylko miast. Konstrukcja umowy o użytkowanie wieczyste dopuszcza zapisy dotyczące bezpośrednio obowiązków użytkownika wieczystego związanych ze stanowiącymi jego własność budynkami i innymi urządzeniami posadowionymi na gruncie. Zatem umowa taka może na przykład nakładać na użytkownika wieczystego konkretne obowiązki w zakresie utrzymania budynku, jego restauracji lub odbudowy, remontów i sposobu ich prowadzenia. Prawdą jest, że ostatnio znowelizowana ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, która nakłada na organy reprezentujące właścicieli obowiązek realizacji żądania przekształcenia w znacznej mierze niweczy potencjalnie korzystne skutki regulacji kodeksowych ale jest to, nie po raz pierwszy zresztą, efekt braku spójności myślenia systemowego jaki pozostaje udziałem elit politycznych.
Oddać należy, że większość głosów w toku konferencji podkreślała konieczność wcale nie likwidacji użytkowania wieczystego jako instytucji ale wręcz jej reformy i wzmocnienia poprzez między innymi udzielenie prawa do oddawania w użytkowanie wieczyste nieruchomości przez podmioty inne, niż obecnie uprawnione a zatem poza Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego oraz związki tych jednostek. Zatem zgodnie z postulowanym kierunkiem zmian podmiotem właścicielskim, który byłby władny oddać grunt w użytkowanie wieczyste byłyby również osoby fizyczne oraz osoby prawne.
Tak nakreślony kierunek zmian należy z mojego punktu widzenia uznać za pozytywny. Instytucja użytkowania wieczystego jest dobrze osadzonym sposobem osiągania przychodów z nieruchomości bez konieczności przenoszenia jej własności na inny podmiot i to nie tylko w Polsce ale również w innych krajach europejskich, gdzie pod różnymi postaciami i w nieco odmiennych formułach znakomicie funkcjonuje od wieków. Dość wspomnieć przykład Zjednoczonego Królestwa, gdzie pewna forma użytkowania wieczystego znana jest od wczesnych wieków średnich a okres, na jaki możliwe jest oddanie nieruchomości innemu podmiotowi sięgać może tysiąca lat i (w pewnych przypadkach) więcej.
Dopuszczenie podmiotów prawa cywilnego do roli właścicieli władnych oddać stanowiące ich własność grunty w użytkowanie wieczyste miałoby i tę zaletę, że z dużą doza prawdopodobieństwa ostatecznie wyrwałoby instytucję użytkowania wieczystego z administracyjnego toku myślenia właściwego organom reprezentującym Skarb Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego i przeniosłoby ją w obszar prawa prywatnego, co z pewnością byłoby z pożytkiem nie tylko dla właścicieli nieruchomości ale również użytkowników wieczystych. W takiej bowiem sytuacji złagodzeniu ulec by mogły nie tylko rygory ustalania dziś zapisanej w ustawie wysokości opłaty pierwszej (o ile pozostałaby ona w ogóle wymagana) – wszak odtąd można by ją swobodnie negocjować ale grze rynkowej podlegałyby stawki opłat procentowych – w sytuacji, gdyby zachować ścisły związek pomiędzy wysokością opłaty rocznej a wartością nieruchomości. Większą swobodę zyskać by mogli również użytkownicy wieczyści w zakresie dopuszczalnego sposobu zagospodarowania nieruchomości, co jednoznacznie przekładałoby się na efektywność gospodarowania przestrzenią jako dobrem rzadkim. Oczywistym jest, że dostosowaniu do norm prawa powszechnie obowiązującego musiałby ulec wszystkie umowy w zakresie, w jakim dopuszczalny sposób korzystania z nieruchomości ograniczany jest przepisami ogólnymi.
Drugą część refleksji poświęcić należy problematyce aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego, która w obecnym stanie prawnym jest ściśle regulowana odpowiednimi postanowieniami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z obowiązującymi zasadami aktualizacja opłaty rocznej może nastąpić nie częściej niż raz na trzy lata (to moim zdaniem poważny systemowy błąd) w przypadku, kiedy wartość nieruchomości uległa zmianie. Wysokość opłaty rocznej ustala się w oparciu o sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z określenia wartości rynkowej prawa własności gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste. Wypowiedzenie wysokości opłaty dotychczasowej i propozycję jej ustalenia w nowej wysokości złożyć może zarówno organ reprezentujący właściciela (w praktyce w sytuacji, kiedy wartość nieruchomości rośnie) oraz użytkownik wieczysty (w praktyce, choć nie zawsze) kiedy wartość nieruchomości ulega obniżeniu. Zarówno przedstawiciele Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego jak i przedstawiciele środowiska prawniczego w toku konferencji jednoznacznie negatywnie wypowiadali się o obowiązujących zasadach aktualizacji opłat rocznych zarzucając systemowi nadmierną skokowość ich wysokości, brak akceptacji zmian po stronie użytkowników wieczystych, która przekłada się na krytykę ze strony mediów, co z kolei negatywnie odbija się na klasie politycznej oraz samorządowcach, nadmierne koszty aktualizacji oraz długotrwałość samej procedury. Jako remedium na wyżej wymienione bolączki zasadniczo jednomyślnie proponowano określanie wartości nieruchomości na podstawie innych niż dotychczasowe metod, czyli najlepiej rezygnację z indywidualnie sporządzanych operatów szacunkowych oraz rezygnację z dopuszczalnego w obecnym stanie prawnym wnioskowego trybu „odwoławczego” za pośrednictwem Samorządowych Kolegiów Odwoławczych. W ocenie prelegentów odmienny od obecnego, a zatem oparty np. na mapach cenności gruntów system określania wartości gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste pozwoliłby uniknąć zróżnicowania wycen z jakimi spotykają się poszczególni użytkownicy wieczyści, co z kolei zniechęcałoby do wchodzenia na ścieżkę sporu, natomiast rezygnacja z postępowania przed SKO pozwoliłaby znacząco ograniczyć zarówno czas, w którym ustalana jest nowa opłata roczna jak i koszty prowadzenia samego postępowania aktualizacyjnego.
Wyżej przedstawiony pogląd, choć dominujący nie był jednak powszechnie prezentowany przez prelegentów. Wśród głosów pojawiały się i takie, które wskazywały na konieczność uściślenia zasad wyceny dla potrzeb aktualizacji opłat rocznych i takie, które wręcz przeciwnie, optowały za rozluźnieniem tychże. Interesujące jest to, że największym zwolennikiem dalszego uściślania zasad wyceny był przedstawiciel PFSRM a pogląd o możliwości lub próbie ich rozluźnienia wyrażony został w wypowiedzi przedstawiciela MTBiGM.
Pełna praktycznie zgoda panowała wśród prelegentów w sprawie likwidacji postępowania wnioskowego prowadzonego przez samorządowe kolegia odwoławcze. Część z mówców proponowała zastąpienie ich procesem mediacji i po wyczerpaniu jej możliwości bezpośrednim przejściem na drogę sądową, część opowiadała się z silniejszym umocowaniem organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych jako tych, które reprezentując środowisko związane z wyceną mogłoby podołać problematyce sporu, który wedle uczestników zawsze i nieodmiennie związany jest z wartością nieruchomości.
W mojej ocenie obecna procedura aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego gruntów nie jest znacząco gorsza od procedur ustalania wysokości innych danin z nieruchomości lub odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone. W każdym z takich przypadków mamy do czynienia ze wszczęciem postepowania administracyjnego (w przypadku aktualizacji opłaty jest to w mojej ocenie niedopuszczalne, choć zdarzają się takie przypadki), powołaniem biegłego do spraw szacowania wartości nieruchomości (w przypadku aktualizacji opłaty rzeczoznawca nie jest biegłym a jedynie ekspertem zatrudnionym przez jedną ze stron umowy), określeniu wartości nieruchomości oraz na tej podstawie ustaleniu opłaty lub odszkodowania. Użytkownikowi wieczystemu, który nie zgadza się z wysokością opłaty zaproponowanej przysługuje wniosek do samorządowego kolegium odwoławczego o ustalenie, który faktycznie jest pierwszym środkiem obrony użytkownika przed nadmiernymi czasem apetytami właścicieli.
W kolejności zdarzeń (toku procesu aktualizacji) należy poświęcić kilka chwil problemom szacowania wartości gruntów dla celu aktualizacji opłat rocznych. W obecnym stanie prawnym metody wyceny narzucone zostały postanowieniami rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przedmiotem oszacowania jest wartość gruntu (bez wartości budynków i innych urządzeń) oddanego w użytkowanie wieczyste, którą określa się w podejściu porównawczym, wykorzystując do porównań wyłącznie transakcje podobnymi do wycenianej nieruchomościami niezabudowanymi. Zadaniem zatrudnionego przez stronę umowy rzeczoznawcy majątkowego jest określenie wartości (rynkowej?) prawa własności gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste. W stanie idealnym, czyli takim, o którym z pewnością myślał prawodawca konstruując normy wszystko wygląda znakomicie. Przedmiotem użytkowania wieczystego jest grunt, budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie przez użytkownika wieczystego lub przezeń nabyte stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności i jako takie nie są (wyłącznie w sensie prawnym) częściami składowymi gruntu. Jeśli w toku szacowania mamy do czynienia po pierwsze z gruntem niezabudowanym a po wtóre ze zgodnością zapisów umowy w tej jej części, która dotyczy dopuszczalnego przez użytkownika wieczystego sposobu zagospodarowania nieruchomości z postanowieniami obowiązującego plan zagospodarowania przestrzennego wówczas wydaje się, że narzucony przez prawodawcę sposób wyceny w całości spełnia swoją rolę. Wartość (rynkowa) gruntu szacowanego z uwzględnieniem celu jest równa wartości rynkowej gruntu szacowanego zgodnie z zasadami ogólnymi (z uwzględnieniem postanowień planu miejscowego). Sytuacja nieco się komplikuje, kiedy obowiązującego planu miejscowego brak a dopuszczalny w świetle umowy sposób korzystania z gruntu (nadal niezabudowanego) różni się od optymalnego (ustalonego lub tylko przyjętego przez rzeczoznawcę). W takiej sytuacji prawodawca nakazuje przyjąć na potrzeby wyceny cel (dopuszczalny sposób korzystania) z umowy. Określona przez rzeczoznawcę wartość prawa własności gruntu wcale w takim przypadku nie musi być wartością rynkową nieruchomości gruntowej. Sytuacja komplikuje się dodatkowo, kiedy na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste użytkownik wzniósł budynki lub inne urządzenia, zwłaszcza, jeśli zrobił to wiele lat przed datą aktualizacji. Wystarczy wyobrazić sobie sytuację, w której na gruncie posadowiony jest budynek mieszkalny wielorodzinny o trzech kondygnacjach podczas gdy postanowienia planu miejscowego dopuszczają zabudowę o wysokości ośmiu lub nawet kilkunastu kondygnacji. Wartość rynkowa tej samej działki gruntu zmienia się diametralnie wraz ze zmianą ilości metrów kwadratowych lokali, jakie można na niej pobudować. W jaki sposób w tym konkretnym stanie faktycznym rzeczoznawca ma dokonać oszacowania zwłaszcza, że zachodzi pozorna spójność pomiędzy postanowieniami plan miejscowego a dopuszczalnym w świetle umowy sposobem korzystania z gruntu? Wydaje się, że „sugestia” prawodawcy wskazująca, że w toku szacowania wartości gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste należy uwzględniać cel, na jaki grunt ten został oddany dotyczy generalnie (między innymi) obowiązku uwzględnienia struktury naniesień na gruncie stanowiących własność użytkownika wieczystego, czyli w sensie prawnym odrębnych od gruntu przedmiotów własności ale w sensie faktycznym budynków i innych urządzeń, które są trwale z gruntem związane. Oczywistym jest, że w toku sporządzania operatów indywidualnych poszczególne z wymienionych stanów możliwe są do uchwycenia i rzetelny rzeczoznawca dokona oszacowania z uwzględnieniem uwarunkowań faktycznych (istniejących na gruncie naniesień). W troku wyceny masowej lub postulowanego przez środowiska samorządowe i prawnicze określania wartości na podstawie map cenności uchwycenie indywidualnych cech konkretnych nieruchomości wydaje się być niemożliwym. Trudno zatem powiedzieć jak w praktyce określanie wartości gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste miałoby przebiegać w sytuacji, kiedy właściwą dla tej procedury uznana by została wycena oparta o mapy cenności czy inny model wyceny masowej.
W toku konferencji w ogóle nie zauważono problemu nakładów ponoszonych przez użytkowników wieczystych a podlegających zaliczeniu na poczet różnicy pomiędzy opłatą zaktualizowaną a opłatą dotychczasową. Choć zaliczenie wartości nakładów jest z woli ustawodawcy jednym z elementów procedury aktualizacyjnej wszystkie problemy z tym związane, to jest chwila, kiedy użytkownik wieczysty może i ma obowiązek zgłosić rodzaj nakładów, sposób ustalania ich wartości, praktyka zaliczania nie doczekały się najmniejszej nawet wzmianki.
W mojej ocenie dopuszczenie określania wartości prawa własności gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste na podstawie wycen masowych, obojętnie jakimi metodami miałyby one być realizowane nie stanowi rozwiązania problemu poprawnego określania wartości rynkowej a co za tym idzie nie spowoduje, że ilość „odwołań”, których przyczyną jest sprzeciw wobec zaproponowanej wysokości opłaty znacząco spadnie. Właściwszym byłoby chyba dopuszczenie różnorodnych metod wyceny wartości prawa własności gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste łącznie z takimi, które oszacowania takiego, w sytuacjach szczególnych dokonują metodami pozostałościowymi na przykład.
Inną z przeszkód stojących na drodze sprawności postępowania aktualizacyjnego wymienianych przez przedstawicieli Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego jest przewlekłość, nieefektywność i wysoki koszt postępowań prowadzonych przed samorządowymi kolegiami odwoławczymi.
Prawdą jest, że instytucja użytkowania wieczystego jest instytucją prawa cywilnego i mieszanie do aktualizacji opłaty elementów postępowania administracyjnego, którego zadaniem z pewnością było ułatwienie użytkownikom obrony nie służy samej instytucji. Jednak w mojej ocenie tryb wnioskowy przeciwdziałania zmianie wysokości opłaty rocznej prowadzony przed samorządowym kolegium odwoławczym jest w aktualnym stanie faktycznym nie tylko właściwy ale również pożądany – choć być może wymaga pewnych modyfikacji.
Alternatywą dla aktualnego trybu prowadzenia postępowania w pierwszym rzędzie przez samorządowe kolegium odwoławcze byłaby jak chce część z prelegentów konferencji bezpośrednia droga sądowa. To oczywiście możliwe i z pewnością przyniosłoby skutek podobny do obecnego czyli doprowadziłoby do całkowitego paraliżu aktualizacji opłat rocznych następującego w wyniku długotrwałego postępowania sądowego. O ile postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym nacechowane jest pewnym brakiem rygoryzmu procesowego - podstawowym zadaniem kolegium jest skłonić strony do zawarcia ugody – o tyle rygoryzm postępowania cywilnego związany w praktyce z zasięgnięciem opinii biegłego sadowego w dziedzinie szacowania wartości nieruchomości (pomimo, że częstokroć wnioski co bardziej świadomych użytkowników wieczystych teoretycznie ograniczają zakres rozstrzygnięcia) oznacza długotrwałe i kosztowne postępowanie sądowe, którego wynik jest dalece niepewny.
Innego rodzaju proponowane rozwiązanie obejmowało mediację pomiędzy właścicielem a użytkownikiem wieczystym w sprawie ustalenia wysokości opłaty zaktualizowanej. Byłby to zatem w zasadzie mechanizm podobny do preferowanego przez ustawodawcę trybu postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym tyle tylko, że mediatorem w zależności od koncepcji mieliby być na przykład przedstawiciele organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W opinii jednego z prelegentów, dodam ściśle związanego ze środowiskiem rzeczoznawców a zatem jak należy przypuszczać znającym to środowisko członkowie organizacji zawodowej jako osoby zawodowo zajmujące się wartością nieruchomości a zatem tym przedmiotem, który w postępowaniu aktualizacyjnym odgrywa najważniejszą rolę i stanowi w ocenie uczestników podstawową oś sporu są najbardziej dla rozstrzygnięcia sporu o wartość predystynowani. Cóż, moja znajomość środowiska nie jest z pewnością tak głęboka lecz śmiem twierdzić, że poddanie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia ocenie rzeczoznawcy skończyć się musi dramatycznie nierozwiązywalnym sporem zakończonym całkowicie arbitralną i pozbawioną podstaw decyzją. Rzeczoznawcy majątkowi, choć powołani ustawą do szacowania wartości nieruchomości z powodów tajemniczych i nie do końca rozpoznanych roszczą sobie prawo rozstrzygania o problemach, do rozstrzygania których nie tylko nie zostali powołani ale nie mają ku temu (w większości) ani umiejętności ani niezbędnej wiedzy. Dość powiedzieć, że przedstawiciele tego środowiska bardzo chętnie wypowiadają się na temat zasadności zaliczenia nakładów użytkownika wieczystego poniesionych na gruncie (nakładów na urządzenia infrastruktury oraz nakładów koniecznych) podlegających zaliczeniu na poczet różnicy opłat pomimo, że nie leży to i nigdy nie leżało w ich kompetencjach; dodatkowo w toku rozważań kierują się przedziwnymi regułami nie mającymi uzasadnienia ani w przepisach powszechnie obowiązującego prawa ani w zdrowym rozsądku. Któż zatem miałby prowadzić ową postulowaną przez część prelegentów mediację? Po cóż drastycznie zmieniać obowiązujące reguły gry skoro w toku postępowania aktualizacyjnego w obecnym stanie prawnym mediacja należy od podstawowych zadań samorządowego kolegium odwoławczego?
Podstawową przeszkodą prowadzenia jakiejkolwiek mediacji nie jest brak umiejętności w tym zakresie po stronie członków SKO ale postawa przedstawicieli organów reprezentujących właścicieli nieruchomości, którzy na rozprawy administracyjne przybywają pozbawieni prerogatyw do zawarcia porozumienia a częstokroć w ogóle odmawiają jakiejkolwiek dyskusji na ten temat. Nawyk myślenia w kategoriach kodeksu postępowania administracyjnego, ograniczenia nałożone ustawami, strach przed posądzeniem o korupcję lub stronniczość skutecznie uniemożliwiają jakiekolwiek dążenie do porozumienia i zapobieganie wejścia sporu na ostrą drogę postępowania sądowego zwłaszcza, że przewidziana przez ustawodawcę konstrukcja opłat sądowych jest dla organów korzystna.
Konferencja przyniosła sporą ilość informacji ale wyłącznie w zakresie pożądanych przez jej uczestników zmian dotyczących aktualizacji opłat rocznych. Kierunki tych zmian, jak to zostało już wcześniej powiedziane wskazują dążenie do uproszczenia i przyspieszenia procedury co z pewnością jest korzystne dla właścicieli gruntów. Nie są brane pod uwagę konsekwencje ewentualnego rozszerzenia prawa, które spowoduje, że pozycję dominującą zyskają również właściciele prywatni oraz, co znamienne nie jest brana pod uwagę nadrzędna zasada równości podmiotów prawa cywilnego w ich uprawnieniach i obowiązkach.