Przejdź do głównej zawartości

opłata planistyczna - jeden z problemów szacowania wartości


Podstawowym dowodem w sprawie prowadzonej na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717; dalej upzp) jest w związku z art. 37 ust. 1, art. 37 ust. 11 upzp oraz art. art. 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. nr 261 poz. 2603 z 2004 roku z późniejszymi zmianami; dalej ugn) operat szacunkowy wykonany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Czynności rzeczoznawcy majątkowego w tym zakresie regulowane są poprzez przywołane wcześniej akty prawne rangi ustawy oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z dnia 22 września 2004 r.). Należy przy tym podnieść, że wszystkie wyżej wymienione, powszechnie obowiązujące akty prawne wiążą rzeczoznawcę majątkowego bezwzględnie i nie może on dokonywać ocen w zakresie ich stosowania w skonkretyzowanej sytuacji. Dodatkowo, rzeczoznawcy majątkowi wprowadzają do praktyki zawodu, przyjmowane do dobrowolnego stosowania (wobec braku spełnienia warunku z art. 175 ust. 6 ugn) standardy zawodowe, które w obowiązującym stanie prawnym mogą być jednak wyłącznie pomocą metodyczną w trakcie czynności zawodowych. Dodać również należy, że nie mogą być one sprzeczne z aktami prawa powszechnie obowiązującego.

Zobligowany art. 37 ust. 6 Wójt, burmistrz lub prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 w drodze decyzji zapadającej po przeprowadzeniu postępowania w zgodzie z postanowieniami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. nr 98 poz. 1071 z 2000 roku z późniejszymi zmianami; dalej kpa), w którym to podstępowaniu podstawowym dowodem zmiany wartości nieruchomości jest sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Pozostaje poza obszarem rozważań niniejszego dokumentu forma i tryb udzielania zlecenia powołanemu w sprawie rzeczoznawcy majątkowemu, choć nie bez znaczenia dla całości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym może być zapis zlecenia dotyczący celu i zakresu wyceny. Przyjęto jednak, na potrzeby dalszych rozważań, że zarówno cel jak i zakres oszacowania zostały wyartykułowane w zgodzie z postanowieniami odpowiednich (w tym przypadku pochodzących z upzp) zapisów prawnych.

Jedną z częściej występujących sytuacji w przypadku obliczania zmiany wartości nieruchomości w związku ze zmianą sytuacji planistycznej jest zilustrowana poniższym schematem:



W tak przedstawionym stanie faktycznym dochodzi do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym położona jest między innymi działka nr 7. Po wejściu w życie planu miejscowego właściciel nieruchomości dokonuje podziału działki na kilka mniejszych (tutaj oznaczonych od 7/1 do 7/5) i zbywa jedną z nich np. 7/4. Podkreślić należy, że podział nieruchomości następuje po dacie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponieważ spełnione zostają warunki ustawowe wszczęte zostaje postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a właściwy organ powołuje rzeczoznawcę majątkowego celem oszacowania wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą sytuacji planistycznej.

Rzeczoznawca majątkowy staje przed problemem określenia przedmiotu i zakresu szacowania.

W praktyce rzeczoznawcy majątkowi obierają alternatywnie dwie możliwe drogi rozwiązania problemu. Pierwszą z nich jest oszacowanie wartości działki nr 7 zgodnie z jej stanem na dzień zmiany warunków planistycznych przy uwzględnieniu jej przeznaczenia przed i po wejściu w życie planu miejscowego. Drugą jest szacowanie wartości działki zbytej (tutaj 7/4), czyli takiej części pierwotnej działki nr 7, jaka uległa zbyciu.

Przede wszystkim należy nadmienić, że zgodnie z postanowieniami art. 37 ust. 1 upzp „Wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem”. Dodatkowo w świetle zapisów § 50 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, wartość nieruchomości określa się uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie (ust. 1), stan nieruchomości przyjmuje się z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, natomiast ceny – z dnia zbycia nieruchomości (ust. 2). Kiedy mowa o stanie nieruchomości to zważyć należy, że zgodnie z art. 4 pkt. 17 ugn należy przez to rozumieć „stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona”. Nie ma także wątpliwości, że wynikiem szacowania winna być wartość rynkowa nieruchomości w dwóch różnych sytuacjach faktycznych, to jest w sytuacji braku plan miejscowego lub w trakcie obowiązywania „starego” planu miejscowego oraz w sytuacji obowiązywania nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przytoczone powyżej zapisy powszechnie obowiązującego prawa nie odpowiadają jednoznacznie na pytanie stanowiące przedmiot niniejszych rozważań. Wprawdzie literalne brzmienie § 50 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości wskazuje, że stan szacowanej nieruchomości należy przyjmować z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany jednak po wejściu Polski do Unii Europejskiej organy administracji a w konsekwencji również sądy oraz ciała opiniujące winny kierować się wykładnią celowościową prawa. Wykładnia literalna § 50 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości wskazuje rzeczoznawcy majątkowemu obowiązek przyjęcia stanu nieruchomości właściwego na datę wejścia w życie planu miejscowego, a w dacie tej w omawianym spornym przypadku nieruchomość oznaczona jako działka nr 7/4 nie istniała – powstała bowiem dopiero w wyniku zatwierdzonego decyzją późniejszą niż data planu podziału pierwotnej, podlegającej zmianom planistycznym nieruchomości oznaczonej jako działka nr 7.

W tej sytuacji rzeczoznawca majątkowy zobligowany zapisem § 50 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości winien oszacować wartość rynkową nieruchomości oznaczonej jako działka nr 7 w jej stanie na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, według jej przeznaczenia przed i po zmianie sytuacji planistycznej oraz cen z dnia zbycia, a rzeczą organu jest ustalenie w postępowaniu administracyjnym opłaty związanej ze zbyciem części tej nieruchomości na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i wydanie w tej sprawie decyzji. W świetle bowiem przywołanego wcześniej art. 37 ust. 6 upzp to Wójt, Burmistrz albo prezydent miasta ustala tę opłatę a dokonuje tego w trakcie postępowania administracyjnego na podstawie dowodów zgromadzonych w sprawie.

W świetle celowościowej wykładni obowiązującego prawa należy dostrzec, że już w roku 1999, na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89, poz. 415 ze zmianami) i jej zapisu art. 36 ust. 3 powstała istotna wątpliwość prawna dotycząca pojęcia nieruchomości w świetle postanowień tej ustawy. Wówczas, uchwałą z dnia 17 maja 1999 roku Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że opłatę na podstawie art. 36 ust. 3 pobiera się również w przypadku zbycia części nieruchomości, jeśli wartość zbywanej części nieruchomości wzrosła w następstwie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wywodząc, że „nieruchomością w rozumieniu art. 36 ust. 3 ustawy jest także część gruntu należąca do tego samego właściciela, objęta planem zagospodarowania przestrzennego i przeznaczona w tym planie na określony cel, która po wyodrębnieniu geodezyjnym lub prawnym może być, w rezultacie tego przeznaczenia, samodzielnym przedmiotem obrotu cywilnoprawnego”. Należy jednocześnie pamiętać, że rozstrzygnięcie to pojawiło się na gruncie wątpliwości dotyczących zasadności ustalenia i pobrania opłaty w przypadku, kiedy zbyciu podlega jedynie wydzielona prawnie lub geodezyjnie po dacie wejścia w życie nowego planu zagospodarowania część nieruchomości objętej zmianą planu miejscowego bądź jego uchwaleniem, w związku z czym dotyczyć ono może wyłącznie zasadności ustalenia i pobrania opłaty właśnie a nie sposobu wyceny nieruchomości. W omawianym przypadku Naczelny Sąd Administracyjny dokonując wykładni celowościowej stanął na stanowisku, że założenie racjonalności ustawodawcy nakazuje domniemywać, iż dążył on do umożliwienia ustalenia i pobrania opłaty również w sytuacji, kiedy zbyciu podlega część nieruchomości a nie wyłącznie jej całość nawet wówczas, kiedy faktycznie zbywana część nie istniała z prawnego i geodezyjnego punktu widzenia w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania. Przytoczone argumenty wskazywały, że w przeciwnym wypadku ustalenie i pobranie opłaty w znacznej części stanów faktycznych może okazać się niemożliwe, właściciele nieruchomości mogą celowo dążyć do ominięcia prawa poprzez zbycie znacznej części nieruchomości i pozostawienie sobie jedynie jej niewielkiego fragmentu a także, że znacznemu skomplikowaniu podlegałyby obowiązki notariuszy wynikające z ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w żadnej części uzasadnienia swego stanowiska nie odniósł się jednak do wynikających z tej samej ustawy obowiązków rzeczoznawców majątkowych oraz stosowanego przez nich warsztatu. Stanowisko to utrzymywane jest również przez orzecznictwo pod rządami ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717), która zastąpiła poprzednio obowiązującą ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym. Jedynie na marginesie należy wyrazić zdziwienie, że racjonalny ustawodawca w toku prac legislacyjnych nad nową ustawą o planowaniu przestrzennym oraz w trakcie prac nad licznymi jej nowelami nie dokonał odpowiedniej zmiany brzmienia art. 36 ust. 4. upzp zmuszając tym samym organy rozstrzygające do stosowania protezy definicyjnej pojęcia nieruchomości.

Na gruncie tak pojmowanej wykładni należałoby dojść do wniosku, że skoro w świetle przywołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz utrwalonego orzecznictwa nieruchomością w świetle zapisów art. 36 ust. 4 upzp jest również część gruntu należąca do tego samego właściciela, objęta planem zagospodarowania przestrzennego i przeznaczona w tym planie na określony cel, która po wyodrębnieniu geodezyjnym lub prawnym może być, w rezultacie tego przeznaczenia, samodzielnym przedmiotem obrotu cywilnoprawnego rzeczoznawca majątkowy uprawniony jest do szacowania wartości takiej właśnie, jedynie hipotetycznie istniejącej w dacie określonej § 50 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości działki. Pozostaje taka wykładnia jednak w głębokiej sprzeczności z brzmieniem przywołanego wcześniej przepisu § 50 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości oraz w sprzeczności z art. 4 pkt. 17 ugn.

W tym względzie po pierwsze należy pamiętać, że brzmienie § 50 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości oraz art. 4 pkt. 17 ugn wyraźnie określa na jaką datę należy przyjąć stan nieruchomości oraz co znaczy samo pojęcie stanu nieruchomości. Skoro w dacie wejścia w życie planu miejscowego nieruchomość podlegająca wycenie nie istnieje nie sposób określić przynajmniej jej granic oraz powierzchni a co za tym idzie nie sposób ustalić jej wartości rynkowej. Wprawdzie na potrzeby opracowania można by przyjąć hipotetycznie, że zarówno powierzchnia jak i granice tej nieruchomości są zgodne z tymi, które w dacie późniejszej obowiązywały w chwili zbycia tejże, ale samo to stanowi naruszenie prawa.

Po drugie i nie mniej istotne, rzeczoznawca majątkowy narazi się w przypadku tak sporządzonego operatu szacunkowego, określając wartość rynkową jedynie części nieruchomości podlegającej zbyciu na zarzut poważny, zasadniczo wykluczający możliwość uznania operatu za poprawnie sporządzony dla omawianego celu a to z przyczyn leżących zarówno w źródłach prawa, warsztacie rzeczoznawcy jak i utrwalonym orzecznictwie. Poczynając od orzecznictwa należy podkreślić, że opłata o której mowa w art. 36 ust. 4 upzp ustalona może być wyłącznie wówczas, kiedy pozostaje w związku przyczynowym z efektami zmiany bądź ustalenia planu miejscowego i obejmować ma wyłącznie tę wartość, która ze zmian tych wynika. Wysokość tej opłaty może być obliczona w stosunku procentowym od wzrostu wartości nieruchomości wynikającego wyłącznie ze zmiany jej sytuacji planistycznej, a wspomniany wzrost wartości związany ze zmianą sytuacji planistycznej nie może zawierać w sobie i obejmować innych czynników wpływających na zmiany wartości nieruchomości. Mówi zatem ustawodawca, a orzecznictwo podkreśla i aprobuje, że wysokość opłaty uzależniona jest tylko i wyłącznie od wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany jej sytuacji planistycznej wykluczając przy tym z podstaw ustalania tej opłaty inne przesłanki, które wpływają lub mogą wpływać na wartość nieruchomości. Dokonując oszacowania wartości części nieruchomości podlegającej zbyciu rzeczoznawca majątkowy faktycznie jednak opisuje zmiany wartości nieruchomości nie tylko wynikające ze zmian planistycznych ale również, choć nie wyłącznie ze zmian powierzchni szacowanej nieruchomości, czyli faktycznie, jeśli założyć, że pozostałą cześć opracowania sporządza poprawnie, dokonuje obliczenia zmiany wartości nieruchomości zarówno z tytułu, o którym mowa w art. 36 ust. 4 upzp jak również na podstawie art. 98a ugn, w którym mowa o opłacie adiacenckiej wnoszonej przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, którą może ustalić wójt, burmistrz lub prezydent miasta, jeśli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego jej wartość wzrosła. Mielibyśmy zatem do czynienia z sytuacją, w której powołany w sprawie rzeczoznawca majątkowy dokonujący oszacowania wartości nieruchomości przed zmianą lub uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i po takiej zmianie lub uchwaleniu planu, przyjmując do oszacowania jedynie ten fragment nieruchomości, który powstał po dacie uchwalenia planu i podlegał zbyciu w swych obliczeniach zmian wartości, ujmuje zarówno zmiany wynikające ze zmiany sytuacji planistycznej jak i zmiany powierzchni nieruchomości, czyli oblicza podstawy do ustalenia dwóch należnych zgodnie z prawem opłat, to jest opłaty z art. 36 ust 4 upzp oraz art. 98a ugn.

Również z czysto warsztatowego punktu widzenia, jak to zostało przedyskutowane podczas spotkania członków PTRM w Mechelinkach oszacowanie jedynie części nieruchomości dla celu ustalenia opłaty planistycznej jest nieprawidłowe. Ale o tym mam nadzieję napisać w kolejnym odcinku.

Popularne posty z tego bloga

Przeznaczenie nieruchomości gruntowej.

Czytając operaty szacunkowe, które powstają w toku postępowania dowodowego w sprawach administracyjnych odnoszę wrażenie, że niektórzy rzeczoznawcy majątkowi w jakiś przedziwny i pokrętny sposób rozumieją pojęcie przeznaczenia nieruchomości. Być może wynika to z brzmienia art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010, nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej ugn), który nakazuje określić przeznaczenie nieruchomości w pierwszej kolejności na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a następnie, w sytuacji braku planu miejscowego na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie można mieć pretensji do rzeczoznawców majątkowych w taki sposób określających przeznaczenie nieruchomości skoro obliguje ich do tego zapis ustawowy czytany wprost. Jednak zarówno w środowisku rzeczoznawców jak i osób związanych z gospodarow

Nieruchomość podobna. Naprawdę?

W ramach zawodowych obowiązków czytam operat szacunkowy z określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem handlowym należącym do jednej z dużych sieci. Operat sporządził, powołany przez organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, rzeczoznawca majątkowy. Fachowiec z państwowymi uprawnieniami. Przedmiotem oszacowania jest wartość rynkowa nieruchomości. Zakresem wyceny objęto wartość prawa własności gruntu. Operat sporządzony został dla celu aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Powierzchnia nieruchomości szacowanej to nieco ponad piętnaście tysięcy metrów kwadratowych. Przeznaczenie: tereny usług i handlu z możliwością lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni powyżej dwóch tysięcy metrów kwadratowych. Analizą rynku Autor objął teren powiatu właściwego z uwagi na położenie nieruchomości wycenianej oraz powiatów ościennych. Poszukiwania transakcji nieruchomościami podobnymi zwieńczył tabelą kilkudziesięciu trans

Spór o wartość?

Kiedy w toku postępowania administracyjnego, które prowadzimy w imieniu naszego Klienta dochodzi do sporu o wartość nieruchomości, niezależnie od tego, czy jest to postępowanie w sprawie ustalenia opłaty (planistycznej, adiacenckiej czy rocznej z tytułu użytkowania wieczystego) czy też celem postępowania jest ustalenie wysokości i wypłata odszkodowania (z tytułu odjęcia lub ograniczenia praw do nieruchomości) w rzeczywistości nie spieramy się o faktyczną wartość nieruchomości lecz o treść i wnioski wynikające ze sporządzonego jako dowód w sprawie operatu szacunkowego. Niezależnie od tego, czy postępowanie toczy się przed organem administracji czy też zawisło przed sądem powszechnym w sytuacji, kiedy konieczne jest ustalenie wartości nieruchomości, organ lub sąd dopuszcza dowód z opinii biegłego w zakresie wyceny nieruchomości – rzeczoznawcy majątkowego – na okoliczność określenia wartości konkretnego prawa do nieruchomości. Elementem naszej pracy, jeszcze przed przystąpieniem do dz