Czytając operaty szacunkowe, które powstają w toku postępowania dowodowego w sprawach administracyjnych odnoszę wrażenie, że niektórzy rzeczoznawcy majątkowi w jakiś przedziwny i pokrętny sposób rozumieją pojęcie przeznaczenia nieruchomości. Być może wynika to z brzmienia art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010, nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej ugn), który nakazuje określić przeznaczenie nieruchomości w pierwszej kolejności na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a następnie, w sytuacji braku planu miejscowego na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Nie można mieć pretensji do rzeczoznawców majątkowych w taki sposób określających przeznaczenie nieruchomości skoro obliguje ich do tego zapis ustawowy czytany wprost. Jednak zarówno w środowisku rzeczoznawców jak i osób związanych z gospodarowaniem nieruchomościami nabrzmiewa problem nie tylko określania przeznaczenia nieruchomości ale również znaczenia tego pojęcia.
Z punktu widzenia tematyki tego bloga znaczenie pojęcia „przeznaczenia nieruchomości” jest istotne o tyle o ile może wpływać na ustalaną w procesie szacowania wartość gruntu. Nie jest zatem przedmiotem dalszych rozważań podatkowe znaczenie terminu „przeznaczenie nieruchomości” o jakim mowa choćby w zapisach ustawy o podatku od towarów i usług, która w art. 43 ust. 1 pkt 9 mówi, iż zwalnia się od podatku dostawę terenów niezabudowanych innych niż tereny budowlane oraz przeznaczone pod zabudowę. Interpretacje podatkowe zmierzają w kierunku ustalania przeznaczenia według planu miejscowego, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zapisów w katastrze nieruchomości. Jest ot jednak inne (moim zdaniem) od wykorzystywanego dla celu szacowania wartości pojęcie przeznaczenia nieruchomości.
Chciałbym w tym wpisie poddać pod dyskusję pewien koncept rozumienia pojęcia przeznaczenie nieruchomości, który jak mi się wydaje rozwiązuje szereg problemów związanych z szacowaniem wartości rynkowej. Sprowadza się on jednak do tego, że przeznaczenie nieruchomości można określić wyłącznie na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i absolutnie nie można tego uczynić na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Zwróćmy uwagę, że zgodnie z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku (Dz. U. nr 16, poz. 93 z późniejszymi zmianami; dalej KC) W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Jednym z klasycznych ograniczeń korzystania z nieruchomości (wykonania prawa własności nieruchomości) są obowiązujące przepisy zawarte między innymi w aktach prawa miejscowego, czyli między innymi w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zapisem art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 z późniejszymi zmianami; dalej upzp) każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, natomiast w zgodzie z art. 4 ust. 1 wspomnianej wyżej ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego natomiast zgodnie z art. 4 ust. 2 w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Mamy zatem do czynienia w warunkach faktycznych z dwoma „stanami” terenu. Pierwszy z nich wyznaczony jest jego przeznaczeniem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który wyznacza granice wykonania prawa własności poprzez określenie sposobu zagospodarowania terenu, jego zabudowy i sposobu korzystania z terenu. Każdy sposób zagospodarowania terenu, jego zabudowy lub korzystania zeń, który nie jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego nie jest dozwolony (generalnie ponieważ od zasady tej są wyjątki wprowadzane między innymi przez tak zwane specustawy). Jest zatem nieruchomość objęta ustaleniami planu miejscowego przeznaczona pod określony rodzaj korzystania (i czasem zabudowy), który jest jedynym dopuszczalnym na danym terenie. Drugim „stanem” nieruchomości jest stan braku planu miejscowego. Brak planu miejscowego nie wywołuje żadnych skutków o ile właściciel nie zamierza zmienić sposobu korzystania z nieruchomości, to znaczy w przypadku kiedy zamierza z niej korzystać w sposób, w jaki czynił to dotychczas. Zatem nieruchomości zabudowane nadal są nieruchomościami zabudowanymi niezależnie od tego czy dla danego terenu istnieje czy nie istnieje plan miejscowy i tak właśnie musza być i są przez rzeczoznawców traktowane. Zasada ta obowiązuje w przypadku każdego rodzaju nieruchomości niezależnie od sposobu w jaki jest wykorzystywana. W przypadku, kiedy właściciel nieruchomości zamierza przeprowadzić proces inwestycyjny zmuszony jest, w przypadku braku planu miejscowego, uzyskać decyzję o warunkach zabudowy. Decyzja ta nie zmienia jednak przeznaczenia terenu a jedynie wskazuje, że dany teren można między innymi wykorzystać dla realizacji takiego a nie innego, wnioskowanego przez właściciela nieruchomości zamierzenia inwestycyjnego. Nie jest zatem decyzja aktem prawa miejscowego, nie jest również ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości a jest jedynie wskazaniem, że wnioskowany przez właściciela sposób jej zagospodarowania jest dopuszczalny jako jeden z potencjalnie wielu.
Jeszcze inaczej sprawy mają się w przypadku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które zgodnie z art. 9 ust. 5 upzp nie jest aktem prawa miejscowego. Postanowienia studium kierowane są wyłącznie do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w żaden jednak sposób nie wpływają na sytuację prawną podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Kategoryczne stwierdzenie ze wspomnianego art. 9 ust. 5 upzp oznacza, że studium nie będące aktem prawa miejscowego ma jedynie charakter aktu kierownictwa wewnętrznego gminy służącego koordynacji prac planistycznych na jej terenie i wyznaczającego kierunki planowania przestrzennego. Na podstawie studium zatem w żadnym wypadku nie można wyrokować, czy dany teren jest terenem budowlanym, przeznaczonym pod zabudowę czy i jaka zabudowa jest na danym terenie możliwa bądź zakazana.
Podsumowując zatem wypada stwierdzić, że przeznaczenie nieruchomości określić można wyłącznie na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ponieważ tylko ten akt prawa miejscowego wskazując dopuszczalny sposób zagospodarowania terenu jednocześnie wyklucza każdy inny, nawet pożądany przez właściciela. Przeznaczenia terenu jednocześnie absolutnie nie można wyznaczać na podstawie studium uwarunkowań i kierunków, które jest jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego organów gminy oraz na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, które wskazują jeden z możliwych w danym czasie sposobów zagospodarowania terenu, który jednak nie musi wyczerpywać wszystkich możliwych sposobów jego zagospodarowania.